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政法論文

檢察公益訴訟辦案模式體系性反思

時間:2020年01月19日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

2014年10月,黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。此后,檢察機關提起公益訴訟改革經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進五個階段。2017年11月,時任高檢院檢察長曹建明在十二屆全國人大常委會第三十次會議上所作的

  2014年10月,黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。此后,檢察機關提起公益訴訟改革經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進五個階段。2017年11月,時任高檢院檢察長曹建明在十二屆全國人大常委會第三十次會議上所作的《最高人民檢察院關于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告》中指出:“檢察機關提起公益訴訟制度改革取得重大成果,走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。”

檢查訴訟

  根據高檢院辦公廳于2019年1月印發的《全國檢察機關公益訴訟辦案工作2018年12月份情況通報》,2018年以來,各級檢察機關不斷加大辦案力度,公益訴訟工作呈現快速發展態勢,全年立案數超過11萬件,辦理訴前程序案件超過10萬件,工作取得明顯成效。

  “與司法改革的強力推進形成鮮明對比的是,改革者并沒有提出令人完全信服的司法理論。在很大程度上,這一輪司改存在著‘理論準備不足’的問題。”[[[]陳瑞華:《司法改革的理論反思》,載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2016年第1期。]]作為一項超前于理論研究和制度構建而進行的實踐探索,檢察機關提起公益訴訟改革雖初步實現了預期目標,但同時也暴露出一些問題,如線索發現難、確定管轄難、調查取證難、司法鑒定難、法律適用難等等。對此,高檢院從打好污染防治攻堅戰的高度,竭力推進上述問題的解決。

  2019年1月,高檢院會同生態環境部等九部委聯合印發《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》,從線索移送、立案管轄、調查取證、司法鑒定、訴前程序、提起訴訟、日常聯絡、人員交流等八個方面作出規定,為依法辦理公益訴訟案件、合力打好污染防治攻堅戰提供了有力的制度支撐。

  司法改革不能寄希望畢其功于一役,在積極推進的同時,要保持理性認識,避免欲速則不達。[[[]參見陳衛東:《改革開放四十年中國司法改革的回顧與展望》,載《中外法學》2018年第6期。]]上述問題有些屬于“器物”層面的操作問題,如司法鑒定中的鑒定難、鑒定亂、鑒定貴等問題。高檢院也采取了積極穩妥的解決措施,如在上述《意見》中提出“探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑒定費,待人民法院判決后由敗訴方承擔”后不久。

  下發《關于更新環境損害司法鑒定機構名冊的通知》,提供最新的環境損害司法鑒定機構名冊,推進解決環境污染損害鑒定尚未列入司法鑒定目錄、環保部推薦的名錄中鑒定機構數量少、管理極不統一、沒有司法部確認的鑒定資質等問題。有些則屬于“制度”、“思想”層面的深層次問題,如粗放型、分散式的工作理念能否指引檢察公益訴訟制度長遠發展,再如憑直覺、靠感性的立案標準能否支撐檢察公益訴訟制度科學運行等等。后者中的諸多問題能否妥善解決,可謂關乎檢察公益訴訟制度的“生死存亡”。

  公益訴訟一線辦案人員的“吐槽”,以及一名檢察機關領導的發言,給了筆者啟發。前者謂:“我們干的就是以前反貪的活,天天在外面調查取證;甚至比反貪還要辛苦,調查取證完了還要出庭起訴,簡直是‘一條龍’服務。”后者云:“對于公益訴訟工作,我們不能用傳統的刑事檢察、民行檢察工作來看待它,而應該用以往的反貪工作來看待它。”細思之,不無道理。筆者將以反貪辦案模式為視角,嘗試對公益訴訟辦案進行體系性反思,以期對檢察公益訴訟制度的完善有所助益。需要說明的是,這里的辦案模式不僅僅局限于“一體化”等工作模式,還包括工作理念,以及立案標準、工作措施等。

  一、檢察公益訴訟的工作理念

  理念是行動的先導,正所謂“理念一新天地寬”。以原反貪工作理念審視,檢察公益訴訟工作理念整體應從“粗放型”轉向“集約型”、從“分散式”轉向“一體化”;具體到辦案思維上,還應從“單向思維”轉向“多向思維”。

  (一)從“粗放型”轉向“集約型”

  在以往的反貪工作中,常常講求加大辦案力度、優化辦案結構。具體而言,“辦案力度”是一個綜合概念,包括數量、質量、分量、效率和效果。其中數量是基礎、質量是核心、分量是標志、效率是保障、效果是根本。強調加大辦案力度,就是要在保持辦案規模的基礎上,不斷加大辦案分量,集中查辦大要案,體現查辦案件的鋒芒和震懾力,而不是加在一些可上可下的小案上,否則效果會適得其反。反觀當前的檢察公益訴訟,無論是出于職務犯罪偵查權轉隸背景下,檢察機關尋求自身權力新擴展之舉。

  亦或考核指標的直接壓力使然,檢察公益訴訟存在一種“粗放型”的發展態勢。這種“粗放型”的發展態勢體現在相關立法的不完善以及線索案件比例結構失衡等諸多方面。如公益訴訟的立案標準模糊不清,實踐中多為“跟著感覺走”;再如線索數量與立案數量的“親近”、立案數量與起訴數量的“疏遠”,以及起訴案件中刑事附帶民事公益訴訟案件的巨大占比。

  2018年全國檢察機關共收集案件線索137036件,立案113160件;提起公益訴訟3228件,民事公益訴訟165件,占5.11%、行政公益訴訟587件,占18.18%、刑事附帶民事公益訴訟2476件,占76.70%。]]若任由這種“粗放型”發展模式,于內部而言,案件質量難以保證;于外部而言,檢察機關權威也將受到減損;于長期而言,必將置檢察公益訴訟制度于危險境地。

  高檢院顯然也已經認識到這種“粗放型”發展理念亟需糾偏,在上述《通報》中明確提出,要正確把握辦案數量規模與質量效果之間的關系,在保持辦案力度的同時,不片面追求辦案的數量規模,而要更加注重辦案的質量和監督的精準性,切實保障辦案的實際效果。

  其實,從“粗放型”到“集約型”的轉變,是任何新生事物發展的必然要求。“與其他領域的改革一樣,司法改革也沒有現成的模本可供遵循,必然要經歷一段‘摸著石頭過河’的探索階段。但是,在這一探索過程中,改革者也不能隨波逐流,而應注意總結改革的經驗教訓。”

  檢察公益訴訟,作為一種新生事物,必然也需要經過一段“摸著石頭過河”的階段,經歷一定量的積累,但為了避免“隨波逐流”,影響到這項制度的科學長遠發展,必須要盡快實現工作理念從“粗放型”到“集約型”的轉變,才能發生質的變化。如要堅持效果導向,注重以個案辦理推動行業區域相關問題集中解決,做到辦理一案、警示一片、教育引導社會面,實現標本兼治;牢固樹立通過訴前程序實現維護公益目的是司法最佳狀態的理念,著力加大行政公益訴訟案件在全部案件中的占比。再如在考評機制上,要研究建立適應公益訴訟檢察工作規律特點的綜合評價體系,構建以辦案質量和效果為核心的考評機制,避免為片面追求辦案數字而分拆案件。

  (二)從“分散式”轉向“一體化”

  檢察一體化原則是我國檢察制度的一項基本原則,檢察工作一體化是檢察一體化的機制體現,是指檢察機關在行使檢察權的過程中形成的整體統籌、上下一體、內部整合、橫向協作、統一行使檢察權的機制。以往,檢察一體化或更多表現為職務犯罪偵查一體化,即,在省級檢察機關建立偵查指揮中心,并以省級檢察院為核心,以基層院為支點,采取交辦、提辦、參辦、督辦為主要辦案方式的偵查模式。

  以實現職務犯罪偵查專業化、信息化、一體化為目標,通過突出偵查指揮中心地位、整合偵查機構等,加強省級檢察院在查辦職務犯罪案件中的指揮、協調和監督的力度,幫助下級檢察院排除辦案中的干擾,進而形成指揮一體化、執法環境一體化、管理案件線索一體化和調配偵查人員一體化的查辦職務犯罪的偵查機制。

  伴隨監察體制改革、反貪轉隸,檢察機關進行了系統性、重構性改革,公益訴訟也被提升至與刑事、民事、行政同等重要的“四輪驅動”高度,成為檢察工作新的增長點。正緣于此,各級檢察機關主觀上均努力在該項工作上做出新的檢察業績,故而呈現出“遍地開花”的“分散式”工作態勢‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。但由于制度本身和人才隊伍兩個方面的因素,導致未能呈現出與主觀意愿相符的客觀效果。

  一方面,由于該項制度屬于新創,相關法律規定相對粗疏,各級檢察機關處于一種自發探索狀態,制約了相關工作開展;另一方面,如前所述,相較于傳統的民事行政檢察工作,檢察公益訴訟對于檢察人員的素能要求更為綜合,既要能夠開展調查取證,還要能夠出庭公訴,而當前這類人員也較為緊缺。對于上述問題,亟需通過“一體化”辦案模式,整合線索資源、辦案力量,在“一體化”辦案中形成合力,克服工作障礙、完善工作機制、鍛煉提升隊伍。

  (三)從“單向思維”轉向“多向思維”

  從公益訴訟一線辦案人員“一條龍”的形象比喻可以看出,檢察公益訴訟是檢察機關一項新的工作業態,工作內容包括調查取證、提起公訴、出庭公訴和監督審判活動,范圍之廣涵蓋了類似于偵查、公訴和訴訟監督的業務范圍。只具有一種思維模式怕難以適應新形勢下公益訴訟的辦案需要,集多種思維于一體日益成為公益訴訟辦案人員“標配”。

  具體而言:一是要具有偵查思維模式,偵查思維是一種帶有“有罪推定”的思維模式,圍繞犯罪構成積極調查取證,是一種從無到有、做加法的思維模式;二是要具有起訴思維模式,有別于偵查思維模式,起訴思維模式是一種帶有挑剔的眼光看證據,是一種做減法的思維模式,在以審判為中心的訴訟制度改革背景下,這種思維模式亦為所需;三是要更新傳統民行檢察業務建立起來的以審查中心“坐堂辦案”的思維模式,要更加積極主動作為。

  上述看似存在矛盾的思維模式,其實可以歸結為四個字:積極審慎。在積極取證,確保證據確實充分的同時,堅持底線思維,確保證據符合合法性要求。如在民事公益訴訟中,要全面收集侵權主體違法行為的基本情況,行為人實施破壞生態環境和資源保護、危害食品藥品安全的行為及具體過程,造成實際損害后果,包括社會公共利益遭受損害的持續狀態、損害類型、具體數額等,違法行為與損害事實之間的因果關系以及侵權主體的主觀過錯程度等,以及督促轄區內法律規定的機關和有關組織依法起訴的證據。

  在行政公益訴訟中,要收集證明行政相對人違法的證據,主要包括相關行政機關的職責職權范圍,行政機關違法行為或不作為,致使國家和社會公共利益處于受侵害的狀態及造成損害的事實,必要時,應咨詢有關專業人員或行業協會,委托有資質的部門作出鑒定、評估或審計結論,以及行政機關履行檢察建議采取糾正、整改措施的情況等等。

  二、檢察公益訴訟的立案標準

  對立案標準單獨進行討論,一方面是基于對前述公益訴訟憑直覺、靠感性的立案現狀的反思,另一方面也是源于對調查核實權增強剛性呼聲邏輯思考的結果。

  (一)文本表述中立案標準的模糊現狀

  2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《試點辦法》)第五條和第三十二條對民事公益訴訟和行政公益訴訟立案分別規定:“經審查認為污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等行為可能損害社會公共利益的,應當報請檢察長批準決定立案,并到案件管理部門登記。”“經審查認為生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為可能損害國家和社會公共利益的,應報請檢察長批準決定立案,并到案件管理部門登記。”

  2018年高檢院民行檢察廳印發的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》(以下簡稱兩個《辦案指南》)對于立案條件的表述也大體如前。如果對前述立案條件進行分析,可以看出,除理論和實踐中存在一定爭議的“國家利益”“社會公共利益”等詞語外,還包括了“認為”“可能”這種帶有非常強烈主觀色彩的詞語,而后者或正是導致司法實踐中對于公益訴訟案件立案隨意性較大的重要原因之一。雖然2017年修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中采用“人民檢察院在履行職責中發現……的行為,……可以向人民法院提起訴訟”“人民檢察院在履行職責中發現……違法行使職權或者不作為……,應當……。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法……”這種更為肯定性的表述,但對于立案標準的進一步明確并無助益。

  (二)進一步明確立案標準的必要性

  首先是基于檢察公益訴訟權謙抑性的基本定位。謙抑性,又稱必要性原則,初出于刑法,后擴充至行政訴訟法、民事訴訟法等領域,用以表達行政行為、檢察機關訴訟監督的適度和理性。檢察公益訴訟權的謙抑性主要體現在監督范圍的有限性和訴前程序的設置兩方面,目的在于防止檢察監督權過度干預行政權和私權的正確行使。于此種意義而言,進一步明確檢察公益訴訟案件的立案標準,亦是其謙抑性的一種表現。其次是檢察公益訴訟制度科學長遠發展的現實需求。

  如前所述,當前檢察公益訴訟立案存在一種“跟著感覺走”的情況。進一步明確立案標準,一方面,可以在一定程度上遏止為考核排名而立案的沖動,而這種沖動往往會給檢察公益訴訟工作帶來不利影響,進而影響到該項制度的科學長遠發展;另一方面,也能夠對一些因案件難度大而怠于行使職權的檢察機關形成一定的制約作用。最后是增強調查核實權剛性的必然要求。一項調查手段的強度應與其所保護的利益及其所要達到的證明標準成正比例關系。既然強調檢察公益訴訟調查核實權有別于一般的調查取證行為,要賦予其相應的強制性,就必然要對于證明標準提出相當的要求。這也符合公法中的比例原則。

  (三)立案標準的建構理念

  其一,必須從感性走向理性,從模糊走向具體。截至目前有關檢察公益訴訟規定最為詳細的兩個《辦案指南》對于立案條件的表述也僅為“經審查認為破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等行為可能損害社會公共利益,應當報請檢察長決定立案”“經審查認為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,可能侵害國家利益或者社會公共利益,應當報請檢察長決定立案”。此外,并無更為詳盡具體的規定。

  實踐中,檢察公益訴訟的立案標準也均為各家自行把握。應當說,當前立案數與起訴數之間巨大的數字鴻溝,雖有對于訴前程序價值認識不斷加深的因素在內,[[[]參見劉加良:《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》,載《政治與法律》2017年第5期。]]但亦不能排除是因立案標準不明導致的為考核排名而沖動立案的結果。可想而知,長此以往必將影響到檢察公益訴訟的科學健康發展。其二,立案標準不宜過高。需要有明確的立案標準不等于需要有過高的立案標準。在關注立案標準對于制約檢察機關在公益訴訟工作中不作為亂作為功用的同時,也應考慮到檢察公益訴訟工作本身的難度,以及作為一種新生事物,應給予其一定成長空間的實際情況。

  另外,根據《試點辦法》以及兩個《辦案指南》條款設計和內容表述,當前對于調查核實權的運用只能是在立案之后。對此,筆者有不同觀點,認為調查核實措施應貫穿檢察公益訴訟辦案始終,區別在于立案前后可以運用調查核實方式的不同上,類似于反貪辦案中的初查措施和偵查措施,后文亦將展開論述。立案標準不宜過高,也是出于防止未來在檢察公益訴訟工作中出現類似于反貪辦案中的“初查偵查化”[[[]參見韓東成:《論職務犯罪初查偵查化》,載《廣州市公安管理干部學院學報》2010年第3期。]]現象的現實考量。

  三、調查核實權

  當前,有關檢察公益訴訟調查核實權的討論眾多,問題比較集中的在于調查核實權的立法完善與增強強制性上。對此,筆者認為,制度設計是基礎,跟進立法是保障。對于制度設計,可以參照反貪辦案模式中的初查和偵查;對于立法完善,要注意在法律中明確檢察公益訴訟初查的法律地位。

  (一)制度設計

  對于調查核實權的制度設計,或涉及諸多方面,如調查目的、調查對象、調查范圍、調查措施和調查程序等等,但筆者認為該項制度設計的核心在于要將檢察公益訴訟區分為立案前的初查和立案后調查兩個階段,且每個階段都能行使調查核實權,區別在于調查核實方式有所區別。具體而言:其一,可以保留當前《實施辦法》以及兩個《辦案指南》中關于調查核實方式的內容,即查閱、摘抄、復制有關行政執法卷宗材料;詢問違法行為人、行政機關相關人員以及行政相對人、利害關系人、證人等;收集書證、物證、視聽資料、電子證據等;咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計;勘驗、檢查物證、現場等等。

  將上述調查核實方式作為立案前的初查手段。其二,在立案后,一則考慮到對相關涉案設備、設施、財物等易于轉移、破壞、毀損、隱匿的證據,若不能及時收集固定,則事后將難以收集的辦案實際,規定可以采取查封、扣押、凍結等強制性調查取證措施;二則鑒于現實中檢察機關難以通過介紹信、檢察建議的方式有效破解行政機關、金融機構、企業等單位和個人不予配合的難題,以及檢察機關原本應該是依法閱卷,但實踐中更多地卻呈現為依關系閱卷的實踐困境,應賦予調查核實措施以限制人身自由的強制性。此外,鑒于檢察公益訴訟案件特殊性,如污染環境行為的隱蔽性等,是否可以賦予其秘密調查取證權。

  (二)立法完善

  如果說此前對于檢察公益訴訟語境中立法層面有無調查核實權存在一定爭議,那么在《檢察院組織法》最新修訂以后,應當亦無異議‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。該法在第二十條規定了“依照法律規定提起公益訴訟”職權后,緊接著第二十一條即規定人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權,可以進行調查核實,并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。

  有關單位應當予以配合,并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。此可謂從立法層面賦予檢察公益訴訟以調查核實權,并規定有關單位的配合義務。未來,需要做的是如何將之細化、實化。其中,在細化方面,如,可以借鑒《民事訴訟法》中“對妨害民事訴訟的強制措施”專章規定的形式,明確規定在檢察公益訴訟中被調查的單位和個人有義務協助檢察機關開展調查,以及當存在單位和個人拒絕或者妨礙檢察機關調查核實的情形時,可以根據情節進行罰款或拘留等懲戒措施。

  在實化方面,就是要盡可能在《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及相關訴訟規則中對調查核實權及其保障措施予以明確。其中,值得一提的是,根據前述制度設計,尤其需要注意務必在相關立法中明確檢察公益訴訟初查的法律地位,否則,鑒于此前反貪初查的境遇,必然會在行使相關權力時遭受質疑,進而影響檢察公益訴訟制度的健康發展。

  四、余論

  無論是從查辦一起公益訴訟案件所需人力物力資源,抑或司法實踐中公益訴訟起訴案件數量來看,檢察公益訴訟與原反貪辦案均具有一定的相似性。是故,借助較為成熟的原反貪辦案模式審視檢察公益訴訟工作,從中汲取成長的智慧和力量,必將有助于檢察公益訴訟制度的科學長遠發展。

  此外,對于實踐中一線辦案人員認為伴隨檢察公益訴訟工作的開展,在訴前程序中相對人即將問題解決,起訴案件數量會越來越少的情況,亦應理性看待:一則說明檢察公益訴訟制度正在發生功能作用,此可謂該項制度的設計初衷;二則隨著社會的發展以及社會治理的需要,檢察公益訴訟的內涵也會越來越豐富。

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